告了之後可能輸更多嗎? 訴願程序中的不利益變更禁止原則
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- 發佈：2022-10-25
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- 作者：協弈法律編輯部-小仲
某甲藥商於電視台託播藥品廣告，卻違反藥事法相關規範，刊播未經衛生主管機關核准之藥物廣告。主管機關發現後，予以開罰24萬，某甲藥商不服提起訴願。受理訴願機關認為，主管機關處罰24萬元違背統一裁罰基準，應給予至少30萬元之罰緩，則受理訴願機關得否直接對某甲藥商開罰30萬元? 倘若受理訴願機關發回給原主管機關後，原主管機關可否對某甲藥商開罰30萬元?
所謂不利益變更禁止原則，指的是當人民向受理訴願機關提起訴願後，訴願委員會所做成的決定，不得使人民受到比原先處分更不利益的處分。
訴願法第81條1項規定：
訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。
但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。
在上述的案例中，訴願委員會審議後，即使認為對於某甲藥商的違反統一裁罰基準(罰太少)，也不得對某甲藥商重新做出30萬元的罰緩處分，否則就違背訴願法第81條1項但書的規範。
之所以會如此規定，其理由乃在於，如果人民預見到自己提起訴願，不但可能會輸(原本的罰鍰或其他不利益仍然維持)，還可能輸更多(比原本罰得更多、更重)，那麼人民會更傾向於忍受行政機關的違法行政行為，也不敢提出救濟與質疑。為了鼓勵人民勇於提出救濟、為自身權利奮鬥，因此立法者制定此制度，使得人民不會因為害怕受到更不利益的處分，而容忍違法行政行為。
但是，這不代表人民可以安心提出訴願、必定不會遭受到更不利益的處分!原因乃在於，依據該條文的文義來看，只有「受理訴願機關」也就是「訴願委員會」不得做出更不利益的處分，然而目前實務上，「訴願委員會」通常都會發回「原處分機關」，以本文案例來說，訴願委員會通常會直接發回給主管機關─衛生福利部，由主管機關衛福部重新作出適法妥當的處分。
故而真正的癥結點在於，發回衛福部之後，衛福部得否做出比30萬元的罰緩更不利益的處分呢? 依據目前的實務見解：是可以的！(參照：最高行政法院 105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議)
該決議嚴守字面文義，認為法條既然只有規定「受理訴願機關」，那麼就不能夠認為「原行政處分機關」也要遵守不利益變更禁止原則。因此主管機關衛福部於重新調查事實證據之後，可以針對某甲藥商做出更不利益的處罰。
當然，學說與實務界也有相反的見解，例如該號決議的甲說就認為：如果「原行政處分機關」如本文案例中的衛福部，重新針對事實與證據做出調查，認為某甲藥商違法的情況比原先所知的更嚴重，當然可以做出更嚴厲、更不利益的罰鍰處分；但是，如果衛福部仍然依據完全一樣的事實基礎，也要受到不利益變更禁止的拘束，不可以做出更不利益的處分，否則人民花了那麼多勞費金錢提出救濟，又是何苦?
肯定見解的立論基礎，一是嚴守法條文義，不希望過度擴張文義以免「法官造法」侵害立法權限；二是原處分機關具有專業度，只要有遵守訴願機關所表示的法律見解與意旨，就不應該剝奪原處分機關根據專業所重新做出的處分。否定見解則會認為，既然已經設計此制度，就應該貫徹到底，這樣「做半套」的法制度設計實在毫無實益，徒增人民不必要的困擾與勞費。
總上來說，您認為哪一說有道理呢? 不過無論您採哪一說，切莫忘記最高行政法院是怎麼說！在目前訴訟實務上，最高行政法院的決議仍然是「一錘定音」不容忽視。
