節省的成本也是不法利得嗎？談行政罰法第18條2項之運用
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- 發佈：2021-06-12
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- 作者：協弈法律編輯部-小仲
行政罰法18條1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。同條文第2項又規定，前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。
依據上述條文來看，指出了兩個重點：
一、實施罰鍰時，必須斟酌案例事實有多可惡或是否值得同情，予以輕重不同的裁罰金額。
二、如果行為人因為違規行為所取得的利益遠高過法定裁罰上限，行政機關可以不受到法定最高額的拘束，酌量加重，以此剝奪不法利得。
然而，授權讓行政機關可以超脫法條所明訂的裁處最高額，藉此剝奪不法利，但所謂「不法利得」應如何理解，常有疑義。
甲地方縣市政府設有污水處理廠，然而因為財政困窘，污水處理設備違反放流水排放標準，行政院環保署於是依據水污染防治法予以處罰，該法第40條最高罰鍰可以裁處六十萬元，然而環保署認為甲地方縣市政府未購置新型污水處理設備所節省下來的支出為一千萬元，試問環保署可否依據行政罰法第18條2項規定，加重處罰為一千零六十萬元？
在這個案例中，必須先說明的是，甲地方縣市政府乃是地方自治團體，中央主管機關環保署可以懲罰它嗎？答案是肯定的。
按行政罰法第3條規定，本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。又按同法第17條規定，中央或地方機關或其他公法組織違反行政法上義務者，依各該法律或自治條例規定處罰之。
綜合上開規定，地方自治團體也屬於行政罰法所定之行為人，且該地方自治團體之地位在本案中已如同人民之地位，本即受到行政罰法之適用，如果有違法行政法上之義務者，自可依法處罰之。
再來，依據水污染防治法第40條1項規定罰鍰金額上限為六十萬，環保署以A縣市政府節省一千萬元為理由，加重裁罰，是否有理由？
根據行政罰法第18條1項，行政機關的確可以斟酌案例事實，例外不受到法定罰鍰之上限予以裁處，但是針對所謂「不法所得」之意涵，學說與實務上有所爭議。
有學理見解認為，加重處罰之範圍應該以行為人因違反行政法上義務行為「所受財產上利益價值範圍內」為限，例如：行為人之違法行為的對價或報酬、直接因其行為所積極獲得的財產利益。依據此見解，A縣市政府節省的一千萬元部分，是一筆應支出而未支出的「消極利益」，消極利益並非行政罰法第18條2項的加重範圍內。
本文也認為，行政罰法第18條之規範意旨為窮盡剝奪行為人之不法利得，以避免行為人抱持僥倖心理以身試法。依據該條文文義「限於所得利益之範圍內加重」，究竟是否可以計入消極利益，實屬不清晰。但站在窮盡剝奪的立法目的，以及加重處罰乃是「超脫法律條文明定」之例外狀態而言，如計入消極利益，似屬過苛，應以積極利益為限。
不過，實務見解指出，行政罰法第18條有關不法利得之規定，參照其立法理由，除了督促行為人履行其行政法上義務以外，也寓有懲戒貪婪之作用，故而節省未支出的成本也屬於不法利益，自應予以裁罰之。（參照：高雄高等行政法院103年度訴字第321號判決）
總而言之，不法利得之計算，必須基於「懲戒貪婪」而盡可能剝奪不法利得，不過，既然是超出法定最高額度的例外情形，裁罰應不宜過苛，故而本文主張不宜計入消極利益，但是目前實務見解認為應計入消極利益，讀者應予以注意。
