從準公共托育政策看行政契約

圖片來源：Pxhere

行政院準公共托育政策已於8月1日施行，施行以來爭議從未間斷，托育員(保母)工會已經串連北中南，將在9月14日到各市府廣場前發起抗爭活動。

主要的爭議在於，中央政府提出前瞻預算，其中一部分針對托育的補助金額再度拉高，本來是美事一樁，豈料政府卻要求托育員簽立行政契約，若家長聘僱簽有行政契約的托育員，才能得到補助；反之，若家長聘僱沒有簽立行政契約的托育員，就無法得到補助。

因此部分托育員認為，政府在目前公共托育制度尚未建構完成時，以這種半強迫的方式要求托育員「納管」，卻未保障托育員應有的權利，讓人無法接受。

行政契約，是行政機關在執行行政任務時，使用相當頻繁的一種方式。行政契約強調的是國家公權力與人民之間有磋商談判的空間。相較之下，行政處分就是行政機關單方面、強制性的行為，人民只有接受的份、沒有反彈的餘地。

在執行行政任務的過程中，如果能夠廣納人民意見，能夠有效提升效率、避免衝突，尤其在現代社會中，隔行如隔山，公務人員不可能掌握所有專門知識，透過溝通協商的過程，可以讓民間之力協助公部門完成任務，進而降低可能的風險，這也就是「行政民主化」的精神宗旨，進而體現在「行政契約」中。

原則上，依據我國行政程序法135條的規定，除非法明文禁止、或是性質上不宜者，皆可以簽立行政契約來執行行政任務。

而現代文明國家最重視的就是「以法治國」，就此延伸出法律保留原則，行政契約也受到該原則的拘束。不過因為行政契約留有民眾表達意見的空間，對於人民的侵害力度不像行政處分那麼強大，故而法律保留原則的檢驗會相對寬鬆許多，甚至有學者認為既然已經有行政程序法137條的規定，就已經足夠通過法律保留原則的檢驗。

本次事件中，中央政府要求托育員簽立行政契約的依據為：〈育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點〉，性質上屬於行政規則，若以最寬鬆的檢驗標準來說，尚且合乎法律保留原則的要求。因此要求托育員簽立行政契約，形式上並無不法。

至於實質上是否合法妥適，可以用行政程序法137作為檢驗標準：

行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰
一、契約中應約定人民給付之特定用途。
二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。
三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。

行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約
定之人民給付，以依第九十三條第一項規定得為附款者為限。

第一項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。

筆者分析該行政契約的內容為：

1. 控制價格：針對托育服務設下天花板價格。
例如：〈新北市居家式托育服務收退費項目及基準〉，乃依據兒少法第 25 條第 3 項暨居家式托育服務提供者登記及管理辦法第 20 條，合乎法律保留原則。

2. 異動通報：當有托育服務需要結束時，必須通報主管機關。

3. 終止契約之說明義務：〈居家式托育服務提供者登記及管理辦法〉第3條明定：托育人員應提供下列服務：三、育兒諮詢及相關資訊。
托育員屬於專業人員，由其說明托育服務終止後，政府的補助將於次月停止，並未過苛。

4.提供托育員個人資訊：〈居家式托育服務提供者登記及管理辦法〉第19條有類似規範。並未過苛。

總上來說，課與托育員的義務多數已經規範在其他法規中，其內容也都尚算合理。然而137條3款規定人民與行政機關之給付必須相當，且具備合理關聯，而要求簽立行政契約，是為了給家長補助，卻忽視托育員的權利，恐怕與137條的規範意旨違背。

私人保母願意加入公共化，並且協助政府建構公共化的托育機制，但當有朝一日公共化的托育建構完畢，私人保母可能在市場上毫無競爭能力，然而政府除了忽視後續的輔導轉型之外，甚至連現階段該給的保障都沒有，無怪乎政策上路至今，反彈聲浪從未停止。

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